引用格式：易卓，雷望红.县域教育结构：从区域视角理解基础教育实践差异[J].理论月刊，2023(7)：80-92.

2021年7月24日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担校外培训负担的意见》（后文简称“双减”政策），这一政策的出台意味着国家明确了教育这一公共事业不能无限度产业化和市场化的态度，强调了公立学校在基础教育中的主导地位，进一步明确了民生性是社会主义国家教育实践与教育政策的本质属性。反过来讲，“双减”政策的出台也暴露了我国基础教育领域长期存在的突出问题，即教育公共性的弱化和丧失，学生的学业负担、家庭教育投入的经济负担过重，私立学校和校外培训机构的快速崛起和无序发展，导致许多地区县域基础教育生态变得商品化和资本化。因此，更好地理解和认识教育实践问题的系统性与复杂性，并重塑教育过程的公共性与公平性就显得非常迫切和重要。

出于效率的考虑，相对于国家教育基本公共服务的供给，地方政府更能适应和把握本地经济社会发展水平的要求。因此在统一的教育基本制度框架之下，国家将基础教育的主要管理职能交给区县一级的政府，并通过财政转移支付的形式支持地方教育公共事业。这同时也意味着，在面对人口众多、地域广大、区域差异极大的基本国情时，我国不同地区的基础教育会受到区域经济发展水平、地方财政性教育支出规模和能力、公私立学校发展模式与力量对比、社会阶层分化及家庭教育购买能力等多重因素的影响。我国的基础教育实践在县域层级表现出区域性差异，其中最为突出的就是经济因素影响下所产生的东部地区与中西部地区在教育实践上的分化，这种差异具有类型学意义。东西区域内部的县域教育主体有着不同的资源禀赋、行动逻辑和相互关系，因此塑造了不同的基础教育结构，从区域的角度认识我国的教育实践具有重要的政策意义和理论价值。

不仅如此，除社会层面的地域特征外，在基础教育管理体制上我国实行的是“以县为主”的教育行政管理模式。20世纪80年代后期，随着“汲取型”国家行为逻辑不断扩张，原本“以乡为主”的教育管理和投入体制加重了农民的教育负担，同时也带来资金使用不规范等问题。随着我国完成农业税费改革，乡级财政完全虚化，在堵住向农民摊派教育费用口子的同时，也不再提供教育经费和教育公共品。为了解决税费改革所带来的教育公共投入缺口问题，我国将义务教育公共投入的责任主体从乡镇一级提高到县一级，同时县、乡两级的教育管理权力也被上收至县。“以县为主”的改革不单单调整了教育公共服务治理的政府层级，更关键的是使县、乡、村构成了一个完整的教育供给体系，这个体系中的多重利益主体在相互博弈、交叉作用的过程中，共同塑造了县域基础教育结构。总体而言，县域基础教育结构中的利益主体主要包含三类，即教育管理主体、教育供给主体和教育需求主体。

县域教育管理主体是指县级政府和教育行政部门。他们在县域教育上的目标包括两个层面，一是要执行上级直至国家教育部门关于教育改革、教育政策方面的要求。例如国家为了更好地推动科技技能发展、参与国际竞争，需要教育、储备和选拔人才，同时又要为城乡居民提供均衡化的教育条件，释放教育公共服务的民生性价值。那么在政策导向上就既要强调和发展素质教育，推动教育“减负”，又要通过学校标准化建设要求地方严格执行教育均衡政策，压实县级政府的教育支出责任。对于县政府和县级教育管理部门而言，教育相关政策的执行情况就是上级对地方考核的重要依据之一。二是以中考、高考升学率为主要指标参与县际竞争，体现在中考优分率、及格率、重点中学人数和高考的重本率、清北生数量等指标上。值得注意的是，这两个目标之间存在着内在的矛盾——如果彻底执行上级教育政策，那么就要减少学生在校时间、监控补课、取消晚自习和考试排名，弱化学生的应试能力；若是完全以应试为导向，变通执行教育政策，以应试教育为主导，就会有亮眼的教育政绩，但是有可能会在上级的检查督查中被发现而受到通报批评，进而影响政府官员的工作业绩。

县域教育供给主体主要是公立学校、私立学校和校外培训机构。公立学校是隶属于教育局管理的二级事业单位，在利益目标和行为逻辑上依附于县政府与教育主管部门，一方面在教师工资、生均经费拨放、校舍新建维修等教育投入上完全依赖政府公共财政，另一方面在办学导向上也完全遵循县级教育部门的意思，缺乏自主空间。如果教育管理部门严格执行“减负”等教育政策、弱化校内竞争，那么公立学校就得严格控制学生在校时间，杜绝额外补课，开足音体美等非考试科目。如果教育管理部门能够比较好地处理和平衡上级政策执行压力，公立学校便可保留乃至加强应试能力，强化校内竞争和教育选拔功能。不同于公立学校，私立学校的行动逻辑和核心利益在于招收更多学生、扩大办学规模，实现资本收益最大化。为了实现这一目标，私立学校要通过提前招生、“掐尖”，以及从公立学校挖掘教学名师等手段来吸纳优质师资和生源，同时又要竭尽所能用绩效调动教师积极性，延长学生在校学习时间，增加考试次数，密集安排课时和做题训练，想办法提升学生的应试能力。因私立学校具备非常灵活的自主空间，可以规避相关政策的“减负”要求。不仅如此，私立学校还能以此帮助地方政府获得教育政绩，减轻政府财政性教育投入，从而获得县级政府的支持和宽松管理（事实上大量私立学校都是以招商引资的项目被政府引进的），进一步吸引城乡学生家长的青睐，从而形成私立学校发展的良性循环。校外培训机构同样以获得教育市场中的利润为目的，与私立学校不同的是，在国家出台“双减”政策后，学科性的校外培训受到了部分清理，剩余的部分培训机构作为学校知识教育的有效补充丰富了社会的教育选择。

县域教育的需求主体则是学生家庭。就县域社会而言，根据经济发展和阶层分化程度的不同，学生家庭的教育需求也会存在明显差异，但总体上看还是可以分为三类群体。第一类是数量庞大的农民家庭，这类家庭普遍呈中青年人在外务工经商、老年人坚守老家从事农业生产的劳动力分工结构，缺乏家庭文化资本辅导子女学习，高度依赖学校知识教育。第二类是县域体制内的职工家庭，他们有着稳定的就业收入，但在时间分配上非常刚性，缺少精力和时间来辅导子女教育。他们有能力和意愿参与教育竞争、支付教育成本，是释放和带动县域教育需求和教育竞赛的关键力量。最后一类是随迁子女的流动家庭，主要集中在东部地区，构成当地重要的教育需求群体。这类家庭希望子女能获得发达地区的优质教育服务，也想为子女提供更多的生活照料和学业关注，但很难参与到当地中上层的教育竞争中去。他们中只有极少家庭有能力支付教育竞争成本，而这些家庭往往会让子女回流到户籍地上学，故而可以纳入第一类学生家庭中。

在全国各地广泛调研后发现，县域教育中公立、私立学校间的强弱力量对比与教育政策的执行力度决定了当地教育格局的底色。在当前整个社会都高度重视子女教育并积极进行教育投入的背景下，不同区域基于自身财力和政策执行情况会形成不同的公共教育供给能力，并释放出大小不一的教育空间。这些释放的教育空间会被私立学校所占据，不同区域由此形成公立、私立学校的差异化配置。

教育实践过程中大致会出现两种情况：一种情况是公立学校自身教学实力比较强，能够保证学生在校学习时长，满足家庭和家长的教育质量期待，县级政府有保留地执行国家各项有关素质教育和“减负”的政策，在丰富公立学校教育内容、提高学校教育多样性和包容性的同时，坚持培养学生应试能力和知识教育的要求不动摇，那么其释放的教育空间就会比较小，私立学校的发展空间就会被限制在一定范围内，仅作为公立教育的有效补充存在。这在客观上克制了私立学校的无序扩张，学生家庭可以在公立、私立学校之间充分考虑和主动选择，公立、私立学校齐头并进，没有绝对优劣，只有相对差别。其结果是县域城乡公共教育的质量和供给都能有所保障，尤其是乡村教育体系的完整性和规模性都能得以维持，农村学生家庭可以就近获得不错的教育服务，城乡之间没有因为教育失衡而发生大规模生源流失，县域教育中各利益主体在博弈互构的过程中逐渐达成均衡。在这种格局之下，公立学校在县域教育中占据主体和主导地位，既能够满足社会大多数家庭延长学生在校时间、提升知识学习和教育选拔能力的需求，同时也能够部分地贯彻国家教育方针，并在一定程度上实现国家的教育意志和人才战略。目前，能够实现这种理想平衡模式的县域较少，并且主要集中在东部发达地区。

另一种情况则是，县级政府及教育部门彻底执行上级教育政策，严格要求公立学校控制学生在校时间，不得违规上晚自习补课，减少考试次数并严禁考试排名。如此一来学生的知识获取和应试能力被限制，公立学校的教育选拔功能弱化，无法满足大多数学生家庭的教育预期和教育需求。相比之下，这些公立学校所释放出来的教育空间会被私立学校快速俘获，私立学校多会利用自身优势，想尽办法延长学生在校学习时间，甚至提供住读等长时间段的“托管”服务，不断强化校内应试教育和选拔功能，向外则大力宣传升学率。在充分对接家庭教育需求的同时，他们也会不断刺激家庭教育焦虑，拉扯家庭对子代教育进行经济投入的敏感神经，客观上也使得教育投入的非均衡性被合理化。在这种格局下，县域教育中公立学校逐渐衰败，而私立学校则快速崛起，占据县域教育结构的绝对优势地位。同时生源和师资将从公立学校向私立学校流动，在“以县为主”的城乡教育供给一体化背景下乡村生源大量流向城区学校，城乡教育均衡实质上难以维系。最后的结果是私立学校垄断了县域社会的教育空间，在教学质量上相对于公立学校有着绝对优势，有经济能力的家庭竭尽所能地送子女就读私立学校以提高他们的知识储备水平和应试能力，而经济能力不足的家庭子女则只能在公立学校接受底线式的基础知识教育，其应试能力在教育选拔中很难再与私立学校的学生同台竞技，教育不公平问题显著凸显。目前全国大部分地区县市的基础教育供给体系都在滑向这种形式，中西部地区表现得最为突出。

在基层社会快速转型与教育管理政策规范大幅度调整的背景下，县域教育中相关利益主体被赋予不同的行动能力，占据和吸纳了不同的教育空间，从而塑造了不同的教育供给体系与关系格局，大量的公共教育资源和政策意图需通过这个供给体系得以落地。在很大程度上，县域教育已经作为联结国家教育政策与政府公共资源同社会家庭互动的中间结构来发挥作用。这一中间结构在实际运作中具有很强的区域特征，东部地区与中西部地区的区县也在经济发展分化的影响下，表现出截然不同的基础教育实践类型。

整体上来看，中西部地区处于全国的半市场中心或市场边缘地带，地方财政实力相对不足，大都只能提供基本水平的公立教育供给，深度依赖上级的“民生性”财政转移支付，在教育财政—事权不匹配的张力之下，中西部县域大力引进和支持私立民办学校发展，而公、私立学校有着不同的回应农民家庭教育需求的能力，最终形成了基础教育阶段“私强公弱”的基础教育供给结构与实践样态。

（一）县域弱财政基础与教育底线供给能力

从经济视角来看，中西部地区处于半市场中心或市场边缘，远离东部沿海发达城市经济带，除了部分靠近省会中心城市或具有特殊矿产资源的市县外，其余绝大部分市县都缺少像东部地区那样优越的现代制造业发展条件。受区位条件限制，中西部县域难以形成基本的产业经济增长空间，不能为现代制造业发展提供所需的最低物质条件和规模要求，大都只能承接从沿海地区转移过来的高能耗、高污染的过剩产能以及部分低技术、低利润的劳动密集型企业。

中西部的产业类型具有显著特点：一是基础配套需求量不足，因此难以带动整体产业链集聚和扩大再生产；二是很容易在市场竞争和国家产业政策调整中被淘汰。这也就意味着绝大多数中西部县域所能吸纳和发展的工业有限，经济效益和工业税收不足，表现出一种去工业化的县域经济样态。由此，中西部县级政府在“土地财政”之外很难有高质量税源来补充政府财力，其地方财政自给能力一直维持在较低水平，且在政府财政性支出尤其是教育民生领域高度依赖中央政府转移支付。有关县级财政数据显示，2010年后，西部地区县级财政支出中上级转移支付比例一直维持在30%以上，甚至有些年份超过40%，中部地区县级财政的这一比重同样一直超过30%。中西部县级政府财政的普遍匮乏会对政府教育供给能力产生直接影响，使其往往只能提供底线式的教育公共服务，具体来说主要有两方面原因：

首先，县级财力薄弱使得政府对公立学校的财政性投入与经费支持非常有限。以义务教育为例，义务教育阶段公立中小学的财政支出项目大致分为四个，从多到少分别为教师工资、生均公用经费、校舍新建维修改造和“两免一补”等教育政策补贴。其中教师工资完全由县级财政负担、中央财政兜底，教育政策补贴则基本由省级以上财政负担，除此之外最重要的生均公用经费和校舍新建维修改造两个支出项则根据县级财力水平有很大变动。从2015年发布的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（以下简称“《通知》”）与各省份对照出台的具体责任划分中可以看出（见表1），虽然中西部地区省份的生均公用经费基准定额普遍为小学600元、中学800元，略少于东部地区省市（最高的北京市和广东省分别是1400元、1650元和1150元、1950元），但这只是基准定额，各省市可以根据本省县级财政的实际情况在不低于基准定额的基础上自行提升标准。例如2015年北京市区级小学生均公用经费已经达到9753.4元，而中学则已达到15945.0元，分别高出全国平均水平3倍和3.7倍。相比之下，同年湖北省各县小学和中学实际的生均公用经费分别仅为650元和850元，与基准定额几乎相同，而事实上绝大部分中西部地区县市中小学实际的生均公用经费都与本省基准定额相持平。生均公用经费的投入不足使得公立学校几乎难以开展基本教学外的其他活动，也不能对教师进行补贴。此外，与同县私立学校相比，公立学校教师的工资收入也有很大差距。一般来说，公立学校教师工资全额纳入财政供养，与当地公务员齐平，大约在10—15万/年，而私立学校教师工资由学校发放并与教学工作量和教学成绩深度挂钩，工资收入水平达到12—25万/年，甚至某些中部县乡镇私立中学的校长工资能达到30万/年，远超当地平均工资水平，教师积极性能够被充分调动。也就是说，私立学校因拥有财务支配权，能够按照学校发展目标设置激励制度，通过经济激励调动教师的教学管理积极性。相比之下，公立学校缺乏财政自主权，学校的管理体制相对僵硬，教师工资收入主要与职称等级挂钩，教学成绩与授课水平的高低几乎不反映到工资上，政府和学校也无力发放其他可“活用”的绩效经费，教师的积极性实则很难被科层化的学校体制给调动起来。

其次，在本级财力不足的约束下，县级政府及教育部门倾向于遵照执行上级教育政策以获得工作业绩和项目支持。随着中央在顶层设计上有意改变教育领域中“唯分数论”的应试倾向，国家教育部门出台了大量规范学校办学、严禁学校违规补课、上晚自习、延长学生学习时间和应试教育的政策。面对这些政策县级教育部门往往选择严格执行或进行策略性转换，主要有两方面原因，一是由于本级财力薄弱，县级教育部门非常依赖上级政府的教育经费投入和项目支持，其中最重要的支持就是中央“全面改薄”专项资金和省级校舍统筹维修资金，这笔投入县里完全依赖上级专项资金支持，本级财政几乎没有腾挪空间。因此，为了得到上级部门在项目资金上的倾斜支持，县级政府需要保质保量地执行各类教育政策，如因默许或纵容公立学校补课、违规上晚自习、公布学生排名等问题被上级督查检查部门通报，不仅可能导致在学校工作考核排名中落后而失去上级支持，甚至还可能因被监督部门问责影响有关领导的政治前途。所以最好的选择就是一竿子插到底，无偏差地执行上级部门所有的教育政策，严格规范公立学校的办学行为。二是县级政府会通过策略性地解释和利用上级政策来缓解教育财政支出压力。最为典型的就是国家为了改善农村办学条件和教育质量，将乡村学校标准化建设作为推动义务教育均衡发展的主要政策手段，并要求地方尤其是县财政对乡村学校的硬件改造项目提供资金配套。然而对财力匮乏的中西部县政府而言，标准化建设的项目资金配套属于额外财政支出，有些县市配套比例甚至超过30%，是不小的负担。更关键的是，从县级政府角度来看，在农村生源快速流失的背景下，继续保留和改善乡村公立学校是对宝贵师资的一种“浪费”，农村过低的生师比意味着财政经费的低效使用。为此，县里宁愿调整城乡学校布局，撤并部分乡村中小学，将公共教育资源和项目建设资金向城区倾斜。这样一方面可以节省必须向农村学校投入的标准化配套资金，另一方面还可以提高城区教育的吸引力，拉动农民进城购房消费，刺激房地产经济。其结果彻底打破了乡村公共教育供给体系的完整性和可及性，进一步削弱了县域公共教育的整体供给能力，尤其是乡村公立学校只能提供底线式的教育服务，几乎不能培养学生参与县域教育竞争选拔的基本应试能力。

（二）代际分离下家庭教育需求与公共教育供给不匹配

改革开放以后，东部沿海发达县市依靠自身区位优势和融入世界生产体系的先机，迅速成为全国经济的市场中心，而相对的中西部区县则落入市场区位的边缘地带，经济发展滞后。东西部经济发展的区位差异带来了区域间工资水平的显著不同，从而刺激了打工经济的兴起。农民家庭中具备市场竞争力的中青年子代进入东部城市经济带务工挣钱，缺乏市场竞争力的父辈则留守村庄依靠农业收入、耕种承包地来补充家庭收入，顺带照顾孙辈的学习和生活，从而逐渐形成了稳定的“以代际分工为基础的半工半耕”式的劳动力配置结构，实现了经济收入最大化，为中西部普通农民家庭向上流动奠定了经济基础。

相较于东部地区农民家庭“离土不离乡”“进厂不进城”的本地工业化就业模式，中西部农民家庭“半工半耕”的家计模式必须要处理子女教育中的代际分离问题。现实情况是，的确有部分父母选择外出打工时将子女带在身边，利用随迁子女入学政策让子女在工作地的子弟学校读书。但随着孩子年龄的增长，发达地区高竞争、高成本的教育市场会对农民工家庭形成硬性排斥，尤其是到了初中阶段，子弟学校的教学质量明显不足，私立学校高额的学费使人望而却步，他们则只能将子女送回老家上学，而自己仍然要长期在外务工以补贴家用。因此，在刚性的家庭劳动力分工结构和家庭代际分离事实的影响下，占中西部县域人口绝大多数的农民家庭的教育需求有着两个核心的指向，一是高度依赖有质量的公立教育。对农民家庭而言，在外地长时间的体力劳动和城市中下层社会的深刻体验都让农村家长极其重视子女教育，热切期盼子女能够通过教育实现阶层跃迁，因此对学校教育质量和培养应试能力的需求非常强烈。在家庭留守老人缺乏管教和辅导孙辈的能力，父辈又不得不外出打工为子女教育提供经济支持的现实条件下，尤其需要公立学校教育来承接农民家庭的教育需求。二是高度依赖就近化的公共教育。这主要是因为如果乡村公共教育供给体系不能在距离上适配家庭，农民家庭要么送子女进城读书，要么就只能牺牲家庭的青壮年劳动力返乡陪读，这直接降低了农民家庭的经济收入并削弱了他们的抗风险能力。

在打工经济背景下，中西部农村家庭形成了“半工半耕”的劳动力分工结构，提高了农民参与市场和获取经济收入的能力，同时也带来了父母与子女代际分离的客观事实。大多数农民家庭年收入一般在6—10万左右，其中的大项支出除了结婚买房就是教育成本投入。在市场经济条件和农民家计策略的理性选择下，中西部农民家庭既没有经济实力也没有时间精力来陪伴式地参与子女的教育实践，所以迫切需要县域公共教育体系来对接其教育需求。但正如上文所论，乡村学校既没有有效手段调动教师教学积极性，在学生大量流失的情况下又不能形成基本的教学规模和师生结构，同时还受到教育部门严格的监管，无法保障学生的知识积累和应试能力，甚至在学校布局调整中被直接取消。这意味着当前中西部地区县域公共教育供给体系与农民家庭教育需求之间出现了明显错位，乡村公共教育持续衰落，没有能力回应家庭教育需求。

（三）私强公弱：中西部地区县域基础教育的供需格局与实践

中西部地区县域教育还有一个典型特征，就是私立学校近年来发展迅猛，并很快占据教育供给的垄断性地位，最终塑造了私强公弱的基础教育供需格局和实践样态。私立学校在中西部县域的崛起和快速扩张并非无中生有，而与地方财力薄弱、公共教育支出压力增大有密切关系。随着农业税费取消，乡镇财政完全弱化，农村义务教育经费保障出现缺口，国家推动“以县为主”的改革将教育支出责任上移到县级，但分税制后县级财政的收入渠道并未发生实质变化，这就陡然增大了县里公共教育财政的支出压力。也正是这个时期，中西部绝大部分市县都赶上了国家放宽社会力量办学的政策窗口期，开始以招商引资名义大量引入资金办私立学校。对地方政府而言，引入资金办私立学校不仅可以极大缓解财政性教育支出的责任压力，帮助解决城镇化进程中学位供给不足的问题，更重要的是私立学校内部完全遵循“公司化”的运作机制，将教师工资和学生奖金直接与考试成绩挂钩，从而形成对教师和学生的强激励和强动员，表现出极端的功利化和应试化取向。此外，私立学校还可以利用独特的市场主体地位来规避各类教育政策，最大化延长学生在校时间，强化知识考核，充分提升学生参与教育竞争的应试能力。如此一来，私立学校能够帮助政府填补公立学校衰弱所带来的教育政绩不足的问题，为此教育部门甚至将部分公立学校的优质教师停薪留职，“借用”给私立学校支持其发展。在湖北中部和东部的天门、浠水、阳新、通山等县市调研中均发现，2005年前后私立学校被成规模引入，并有大量公立学校教师被抽调给私立学校，公立学校教育供给能力被进一步削弱，在县域教育竞争中持续衰落，中西部县域公立、私立学校间的教育力量完全失衡（见表2）。

综上，中西部地区农民远离市场中心，形成了稳定的“半工半耕”的家庭分工模式，客观上造成了子女教育上的代际分离问题。受教育支付能力的限制，绝大部分农民家庭随迁子女都很难真正融入发达地区高竞争、高成本的教育市场，其教育需求只能被本地教育体系承接，因此中西部地区农民家庭高度依赖乡村公立教育体系。然而，受多重因素影响下的县域教育却呈现出私强公弱的教育供给结构，不能有效保障学生在校时间和学习效率，与农民家庭实际的教育需求高度不匹配。中西部县域城乡公共教育供给与家庭教育需求之间的严重错位释放出了大量的教育空间，这些空间不断被私立学校俘获，教育产品市场化的公共选择机制被激活。结果是县域公立学校和私立学校之间的架构将陷入不均衡的恶性循环，即公立学校越是缺乏财政支持，严格限制自身应试教育的责任，那么私立学校就越是能在精准对接教育需求的前提下吸纳更多优质的师资和生源，使二者的差距进一步被拉大。在教育刚需的推动下，农民家庭就只能竭尽所能支付高昂学费送子女进私立学校读书，家庭教育需求与私立教育供给之间形成绑定，而缺乏经济能力的弱势家庭则被县域教育体系所抛弃，只能选择公立学校接受底线教育。最终，在公私失衡的教育供需结构的相互作用下，中西部地区的县域教育呈现出一种严重失衡的教育格局，家庭收入水平和阶层分化被县域教育结构隐形放大，教育事业的公共性和民生性被大大削弱。

相较于中西部地区，东部地区处于市场区位的中心地带，整个区域人口和经济高度集中，县域政府有着极强的税收基础和财政能力，可以比较好地支持公立教育的均衡发展，在积极的市场条件下，东部地区县域基础教育中公立学校和私立学校都有充足的成长空间。与此同时，在市场经济力量的强力作用下，东部地区社会结构产生明显分化，并引发不同阶层家庭之间激烈的教育竞争，不断地在公、私立供给主体中进行教育选择，最终形成“公私并立”的县域基础教育供给结构与实践形式。

（一）县域强财政与基础教育均衡供给能力

东部地区人口和经济高度密集，沿海城市经济带内的县域经济有着良好的产业发展条件，东部沿海发达地区五省三市以7.2%的国土承载了34%的人口和45.4%的GDP。这意味着，一方面东部发达地区有着极为活跃的市场经济环境，各类市场要素和经济组织都比较齐全，在这种市场条件下各类教育市场主体拥有良性成长空间；另一方面，二、三产业的充分发展也使得地方政府不仅可以依托经济和投资水平的增长，通过县域内大量农地征收转性，获得土地公共财政的增值收入，而且可从二、三产业的经营所得中获得增值税和营业税，为东部地区充沛的县级财政打下基础。以江苏南京L区、浙江绍兴S区、广东佛山D区为例，2022年江苏南京L区的财政收入为57.2亿元，浙江绍兴S区的财政收入为143.05亿元，广东佛山D区的财政收入为265.97亿元。相比于中西部地区的普通农业县，东部县域经济整体水平和地方财政能力要高得多。

在强大的财政实力支撑下，东部地区县级政府对于基础教育的供给能力较强。例如江苏省早在20年前就开始推行城乡教育均衡发展的理念。2005年，江苏省为了进一步完善经济薄弱地区农村义务教育投入保障机制，解决地区间、城乡间办学条件差异较大等问题，省级财政连年提高对经济薄弱地区农村义务教育的投入力度，以此促进义务教育均衡化发展。2007年，江苏省在义务教育领域的投入达到79.7亿元，2008年增加了36.5亿元，达到116.2亿元。浙江绍兴S区作为发达地区的典范，在全国提倡城乡教育资源均衡发展之前，该区就主动改善了乡村教育环境。2017年S区教育总投入为15亿元（不包括政府性基金），使全区学校的硬件设施全部达到国家标准。

东部地区的教育供给能力充分体现在城乡学校硬软件资源的相对均衡配置上。在硬件资源的配置方面，东部地区县域内的城乡学校在校舍建设、图书资源、教学设备等方面的差别不断缩小；在软件资源的配置方面，东部地区县域内的城乡学校师资比配置相对均衡，且能够保证农村学校拥有一定比例的优秀教师。以浙江绍兴S区2017年的数据为例，来看东部地区城乡中小学基础投入状况（具体见表3）。

从表3“生均建筑面积”一项的数据来看，S区城区初中要比农村初中更加拥挤，城区小学则比农村小学更加宽松。在师资力量上，可以通过两个指标反映城乡学校的软实力。一是生师比，生师比是指一个老师所对应的学生数量，S区城区初中老师比农村初中多带3.38个学生，城区小学老师比农村老师多带2.63个学生，可见农村教师配备更加齐全，任务更轻。二是从“本/专科率”看，初中主要看本科及以上学历的教师比例，城区初中高出农村2.1个百分点。小学主要看专科及以上学历的教师比例，城区小学高于农村0.4个百分点。就教师的状况来看，城区教师的学历水平略高，但带学生的任务更重。

然而有趣的是，尽管东部地区的县级政府教育供给能力较强，能够确保城乡义务教育的相对均衡发展，乡村学校校舍建设面目一新，电子化设备、音体美设备一应俱全，教师队伍素质高、能力强，但却留不住学生。比如浙江绍兴S区的XG中学位于XG镇，笔者于2017年年底调研时，该镇中学招收了XG镇和邻近乡镇两镇的学生，但是总人数仅69人，第二年该中学就因人数不足而被撤并。S区某乡镇的中心小学，学生人数同样仅67人，一、二年级已招收不到学生。南京L区的JQ中学同样属于乡镇中学，2017年时仅有学生210余人，而该校在2003年的学生人数曾达到1000多人。因此，我们需要探寻为何东部地区地方政府具有较强的教育供给能力和城乡义务教育均衡能力却仍然留不住学生，学生又去了哪里。

（二）社会分化下阶层竞争与家庭的教育需求表达

东部地区处于我国经济发展的核心地带，经济的快速发展不仅为地方政府带来了更为充裕的财政收入，同时也为当地居民提供了丰富的就业机会。不同于中西部地区的农民，东部地区的农民可以就近就业，不用“离土离乡”“离家离孩”。东部地区繁荣的县域经济为当地家庭保留了完整的结构，但却塑造了分化严重和阶层竞争的社会。在东部地区，由于每个家庭都能够获得各种各样的经济机会，但是经济机会及其机会收益并不均质，且市场机会具有不确定性，以至于不同家庭的经济实力形成差异，由此形塑了当地社会的家庭分化样态。不过，在充分竞争的市场中，经济机会相对较多且更加公平，因此东部地区县域范围内的社会分化是一种连续性的社会分化，即分层细密，层次较多，邻近阶层之间不存在难以逾越的鸿沟。正是由于大家留在本地就业和生活，使得当地社会保有一定的熟悉性，当不同家庭存在差距但差距尚可弥补时，就容易带来较为激烈的社会竞争。

东部地区的教育形态受到社会竞争的影响极大，对于家长而言，教育竞争也成为社会竞争的一部分。社会竞争包括两个层次：一个层次是熟人社会的竞争，即在熟悉的圈子中，如果孩子学习不好，孩子和家长都没有面子；另一个层次是广义意义上的社会竞争，即从子女未来发展的角度考虑，家长要为子女未来的职业竞争铺路，就需要通过教育上的投入来获得更好的平台和机会。因此，东部地区的家长会尽可能增加教育投入，在教育参与上也明显多于中西部地区的家长，具体表现在学习陪伴、学校参与、状态调整等多个方面。

在学习陪伴上，东部地区的家长一方面会以子女为中心进行时间安排，下班之后的时间都拿来陪伴子女写作业、看书、做手抄报、背诵等；另一方面会为子女进行周密的学习时间和生活时间安排，比如几点起床、几点吃早餐、几点写作业、几点睡觉、几点或每周几要外出参与课外培训班等，任何一点做得不好，父母都会极其紧张。在东部地区家长的意识中，精细化、科学化的教育是子女成才的必然选择，因此父母们都会细致规划好孩子的时间，耐心进行学业监督，用心陪伴子女校外学习。

在学校参与上，东部地区的家长们更加积极地参与学校组织和学校活动，比如积极加入家委会、参与和组织学校的各种活动等。在东部地区的中小学，家委会是家长们竞相争取加入的组织，新闻媒体上曾报道杭州某小学的家长们为了竞争进入家委会，使出浑身解数彰显个人实力，以至于有人调侃发达地区的家长们都“卷出了天际”。笔者在东部地区的调研中也发现，不同于中西部地区中小学家委会无人主动问津的情况，东部地区多数中小学校的家委会竞选激烈，家长们都愿意加入到家委会中去，并积极建言献策、参与活动，以期获得影响学校决策和资源分配的机会。学校的日常维护和活动开展也会吸引家长参与，比如路队值周、文艺晚会、文化节等。此外，一些城区学校举办兴趣小组时也会因学校师资力量不足，而动员学生家长参与指导，如浙江S区实验小学就动员了学生家长担任书法指导老师、围棋指导老师。

所谓的状态调整，是基于家长对子女的全面关注而根据子女的学习状态、学习能力和学习心态作出的及时调整。不同于中西部地区两地分离的亲子关系，东部地区的父母与子女朝夕相处，能够及时地了解孩子的情况，并快速作出调整。比如，浙江S区的小戚来自农村，在城里做点小生意，自己读书不多，希望儿子至少考个本科，家人便花费重金将儿子送到区里的私立学校就读。最初儿子还挺有干劲，但是到高二时学习跟不上索性就松懈了。小戚看到儿子心情不好，成绩也下滑了，就赶紧四处找人帮忙想办法提高儿子的成绩，其他一些家长同样如此。在对子女教育的密集“监控”中，家长会时刻了解子女的学业成绩和学习状态，一旦发现不对劲，就会立马介入。

东部地区在地化的家庭生产模式使得父代和子代在空间上没有分离，父代有着参与、陪伴、监督、介入子女教育过程中的时间和精力。由于受到社会分化所带来的教育竞争的影响，家长们将自身裹挟到子女教育中，深度参与到子女的教育过程中。在日益加剧的社会分化中，家庭教育竞争没有止境，没有最好只有更好，所有阶层都被高度卷入其中，东部地区县域教育呈现出活力的同时也浸染着强烈的教育焦虑。

（三）公私并立：东部地区县域基础教育的供需结构与实践

尽管东部地区的县域财政相对充裕，能够保证公立教育体系的均衡供给，但乡村学校留不住学生，乡村学生都往城区学校流动，城区学校相对均衡的体系无法满足不均质家庭的教育追求，只要有家庭教育竞争，就必然会形成“剧场效应”带动整体的教育竞争。因此，即使在地方政府均衡供给基础教育的情况下，因社会分化所带来的家庭教育竞争和家庭深度嵌入教育的模式使得东部地区县域基础教育呈现出公私并立的供需结构，东部地区发达的私立学校作为公立学校的补充而存在。

笔者统计了北京、浙江、广东、江苏、山东等省市单年份义务教育阶段私立学校和在校学生数占总数的比例（见表4），发现其远高于中西部地区。其中比例最高的江苏省2016年普通中学共有2091所、在校人数63.43万，而私立中学有180所、在校生28.34万人，占比达到44.6%（学校占比仅8%）；普通小学共有4068所、在校人数91.96万，而私立小学有194所、在校生36.36万人，占比达到39.5%（学校占比仅5%）。从统计数据可以看出，东部地区的私立学校以较少的学校容纳了较多的学生，这说明私立学校具有较为强劲的教育吸引力。这一数据与笔者在东部地区县区调研的数据基本一致，比如浙江绍兴S区仅有一所私立学校，该私立学校的规模庞大，初高中生有3500多人，另还有小学生和幼儿园学生几千人。广东佛山D区有几所私立学校，其中排名第一的私立初中有2000多人，排名第四的私立学校有初高中生3000多人，相比之下当地公立初中的学生由于师生比的限制，大多数生源规模不超过2000人。

私立学校的发展情况是我国教育发展状况的侧面映射。虽然东部地区和中西部地区的私立学校发展都较为迅速，但其形态并不一样。中西部地区的私立学校主要回应公立学校无法提供的教育诉求，比如寄宿服务、生活照料、学业成绩等，因此在很大程度上成为公立学校的替代。而东部地区的家长对于寄宿服务和生活照料的要求低，更看重具有竞争优势的学业成绩。东部地区公立学校仍然保持着相当水平的教育质量，能够与私立学校并驾齐驱甚至略胜一筹。笔者在江苏、浙江、广东等地区调研时发现，当地城区公立学校的生源结构和师资力量都比较完整，且具有较强的动员能力和创新能力，大部分公立学校无论是教学水平还是考试排名都能够保持在中上水平，与中西部地区县域公立学校的塌陷境况完全不同。从学业成绩上来看，公立学校和私立学校能够平分秋色。但是公立学校存在两个问题，一是在教育城镇化的趋势下，城区公立学校的学位不足；二是公立学校的学生在校时间短，拥有大量自由支配的校外时间，在激烈的教育竞争压力和优质的学业成绩诉求之下，一些家庭选择将子女送到私立学校就读。因此，东部地区的私立学校成为公立学校的补充。

对于农村经济条件稍好的家庭而言，他们能够在城市购房获得学位，可以就读城区配套的公立学校，而经济条件欠佳、缺乏进城购房能力的家庭，他们若想获得较好的优质教育资源，就会选择城区的私立学校，虽然收费高，但是相比于买房的一次性大笔支出，私立学校相当于分期付款。城市家庭的学生容易进入公立学校，但是由于公立学校的校外时间多，在激烈的教育竞争压力下，家长要花费大量的时间和精力帮助子女将校外时间转化为积极的学习时间，不得不寻求校外培训的帮助。城市中也有不少家庭愿意将子女送到私立学校就读，尽管费用高昂，但是私立学校的学生在校时间长，很多校外培训项目可以通过校内教学实现。换言之，私立学校超出公立学校的在校时间相当于校外培训的一次性打包服务。

私立学校的本质在于让家长花更多的钱操更少的心，东西部地区的私立学校发展均是如此。不过，东部地区和中西部地区的差异在于，东部地区父母的教育目标是获得具有竞争优势的学业成绩，对于学校的功能诉求是实现孩子的“成才”，无论是公立学校还是私立学校，只要能够达到这一目标即可，因此东部地区形成“公私并立”的均衡教育供给格局。而中西部地区的目的是需要学校帮助看好孩子，对于学校的功能诉求是实现孩子的“成人”，公立学校无法满足家长的这一目标，中西部私立学校不仅回应了家长的“成人”诉求，还借助自身的资源优势培养了一部分优秀学生，从而力压公立学校，形成了私立学校替代公立学校的局面。

十年树木、百年树人。当前教育制度领域正在进行大规模的政策调整与改革，公共教育资源被不断地输入基层社会以推动县域内城乡教育均衡，提升教育保障服务的制度效能。同时国家还出台“双减”政策，纠正和限制教育领域中的资本化和产业化倾向，这些都显示出教育事业对社会主义的本质属性——民生性和公平性——的回归。而中国人口众多、地域广大、国情复杂，基础教育有着深刻的复杂性和系统性，因此从区域的角度去认识中国这样一个发展中大国的教育实践有着重要的理论和政策意义。

由于经济基础和发展水平的不同，东部地区与中西部地区县域形成了不同的教育供给体系和教育结构，呈现出不同的教育实践格局。中西部与东部县域基础教育供需结构与实践样态比较见表5。具体而言，中西部地区远离市场中心，农民必须外出务工增加家庭收入，而其子女却被高竞争、高成本的东部教育市场所排斥，只能被本地教育体系所承接。但中西部县域仍以农业经济为底色，政府公共财力薄弱，非常依赖中央财政转移支付，为缓解基础教育支出压力，地方引入并大力支持私立学校发展，乡村公立教育体系面临崩溃，城乡公、私学校呈现显著的梯度差异，导致教育需求与私立学校之间形成绑定，而缺乏经济能力的弱势家庭则为县域基础教育体系所抛弃，学生只能进入公立学校接受底线教育。最终，在公私失衡的教育供给体系与家庭教育需求的相互作用下，中西部地区的县域基础教育呈现出严重失衡的教育格局，家庭收入水平和阶层分化被县域教育结构隐形放大，教育事业的公共性和民生性被严重削弱，致使公共教育保障政策的制度效力难以发挥作用。

东部地区县域城乡经济一体化推进快且发展水平高，政府财力充沛，公立学校质量有保障，私立学校也发展良好，城乡义务教育学校均衡化水平总体不错。与此同时，东部农民家庭靠近市场中心，就业机会充分，家庭经济深度嵌入市场，在不均质市场机会作用下形成了非常细密且连续的社会分化，这使得东部地区家庭在熟人社会中容易形成激烈的阶层竞争，并显著体现在教育竞争上。因此，东部地区县域基础教育实践往往显现出高竞争、高投入的特征，高度分化下的家庭根据经济能力和需求灵活地选择公、私立学校及校外培训机构，家庭生产生活在地化也使得家长有精力参与子女教育，不断追求和选择更好的教育产品。由此，家庭教育需求的充分表达与多元有效的教育供给之间互相适配，形成了一个相对均衡但又高度竞争的地方教育体系。

从区域角度去梳理和认识中国基础教育实践中的复杂经验，就可以发现在统一的教育管理体制和政策框架下，东西部县域基础教育呈现出巨大差异。通过理解这种区域差异形成背后的发生机制，我们能够得到重要的政策启示就是：国家推动的城乡基础教育均衡目标需要在具体的时空条件下落地，东部地区和中西部地区有着完全不同的政府财力、资源禀赋、市场区位，不能将东部地区的经验笼统地套用在中西部地区的实践中。在区域比较的视野下，实现城乡教育均衡的关键是找到区域内教育实践的关键节点和均衡层级，尽量避免公、私立学校的力量失衡，推动教育事业向公共性和均衡性方向发展，最大化释放公共教育制度的政策效应。

来源：理论月刊